1933年中国法定地价及其分析

           张念瑜

    1996年，我曾随国家物价局“农产品成本核算研讨班”到澳大利亚进行短期培训。培训期间，我们参观了私人农场，访问了政府部门，第一次系统听澳大利亚专家介绍“土地价值评估”工作。后来因参与国家发改委价格认证中心与人事部考试中心组织的全国价格鉴证资格考试命题工作，系统学习和研究过房地产及涉案物品价值评估方面的知识。

我近期读网购的几本民国的统计提要，发现有1932年和1933年各省的地价统计数据，非常吃惊。这里统计的所谓的“地价”实为土地评估价值。这是一项事务浩繁的工程，居然由民国人做出来了。为此，本文结合《中华民国土地法》对这些统计数据进行一些分析。

一、民国时期的土地所有制及相关政策

1912年建立的中华民国是资产阶级性质的政权，至少在政治经济方面，与大清帝国有很大的差别。实际上，北洋政府时期（1912年-1927年）是中国近代社会的转型关键时期，颁布了大量促进资本主义发展的法规，促进实业的发展。同时，继续发展晚清以来的土地私有制（图1-1；图1-2）。 

1914年，北洋政府中央设立经界局，并颁布了《经界法规草案》，明确规定了丈量土地、厘定经界，整理赋税的实施办法。1915年颁布的《土地收用法》对土地收用的主体、种类、原因、价格、程度进行了明确的规定。

1928年，南京国民政府废除1914年的《土地收用法》，制定和颁布了《土地征收法》；1930年颁布《中华民国土地法》（以下简称《土地法》）；1934年出台了《土地法施行办法》；1936年修订《土地法》 ；1946年修订《土地法》和《土地法施行办法》。在此，我们主要以1946年修订版《中华民国土地法》为基础介绍南京国民政府时期的土地所有制和地价的相关政策。

第一，中华民国的土地所有制形式包括国有制、共有制、私有制和土司所有制。土司土地所有制实质是封建土地所有制[1]。《土地法》第10条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体，其经人民依法取得所有权者，为私有土地。私有土地所有权消灭者，为国有土地。”同时，对沿海、湖泽、河道等公共用地、矿泉、瀑布、公共水源和交通要道等不得私有（第14条）。

第二，私有土地所有权的移转、设定负担或租赁，不得妨害基本国策（第16条）。第17条规定：林地、渔地、三狩猎地、盐地、矿地、水源地、要塞军备区域及领域边境之土地不得移转、设定负担或租赁于外国人。同时，对外国人居住、商业经营、社会活动和行政用地都有严格规定。

第三，地籍管理。地籍管理具体包括地籍测量及土地登记。

第四，私有土地面积的限额。《土地法》第28条规定：市县政府对于私有土地，得斟酌地方情形，按土地种类及性质，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额。《土地法施行法》第7条规定：“宅地以十亩为限，农地以其纯收益足供一家十口之生活为限，兴办事业用地视其事业规模之大小定其限制。”

第五，关于土地使用的规定。土地使用的一般规定，土地使用的限制，房屋及基地的使用、耕地使用、荒地使用、空地使用的有关规定。《土地法》规定，市县地政机关对私有荒地（不包括因农业生产的必要而休闲之土地和私有空地，规定期限，强制依法使用。逾期不使用者，按照申报地价收买。

第六，以地价为基础制定货币地租最高限额。

第七，土地税的征收。土地及其改良物要依据《土地法》有关规定征税。土地税为地方税（第146条）。土地税包括地价税和土地增值税两种。《土地法》第147条规定：土地及其改良物，除依本法规定外，不得用任何名目征收或附加税款。但因建筑道路、堤防、沟渠或其他土地改良之水陆工程所需费用，得依法征收工程受益费。

第八，政府等公共部门依法征用私人土地，要按照地价进行补偿。

二、《土地法》关于地价编制的有关规定

（一）地价的含义

地价是指法定地价。未经依法规定地价的地方，其地价是指最近二年之平均地价。土地所有权人依《土地法》所申报的地价，经政府地政机关确认后为法定地价。

（二）法定地价的编制程序

法定地价的编制程序：一是查定标准地价；二是业主申报；三是编造地价册。《土地法》关于法定地价编制的具体程序是：

第一，地价调查。《土地法》第150条规定：应抽查最近二年内土地市价或收益价格，以作为查定标准地价的依据，其抽查宗数，应视地目繁简地价差异来确定。实际上，地价调查就是按照“市场价格法”或“收益法”来评估土地价值或土地价格。

第二，划分地价等级与平均地价的计算。依据地价调查结果或土地价格评估值，按照上等、中等和下等三个等级进行分组。在每等级内抽查宗地的市价或收益价格，以其平均数或中数，为各该地价等级的平均地价。

第三，标准地价。每地价等级的平均地价，由该管市县地政机关报请该管市县政府公布为标准地价。

第四，标准地价公布时期。标准地价的公布，应于开始土地总登记前分区进行。

第五，异议的处理。土地所有权人对于标准地价认为规定不当时，如有该区内同等级土地所有权人过半数同意，得于标准地价公布后30日内，向该管市县政府提出异议。市县政府接受前项异议后，应即提交标准地价评议委员会来进行评议。

第六，标准地价评议委员会。标准地价评议委员会的组织规程，由中央地政机关确定。标准地价评议委员会委员，应有地方民意机关的代表参加。

第七，申报地价限制。土地所有权人声请登记所有权时，应同时申报地价，但仅得为标准地价的20%以内之增减。

第八，声请照价收买。土地所有权人认为标准地价过高，不能依前条为申报时，得声请该管市县政府照标准地价收买其土地。

第九，法定地价。土地所有权人声请登记而不同时申报地价者，以标准地价为法定地价。

第十，地价册及总归户册之编造。每市县办理地价申报完竣，应即编造地价册及总归户册，送该管市县财政机关。

第十一，重新规定地价。地价申报满五年，或一年届满而地价已较原标准地价有50%以上之增减时，得重新规定地价。

三、土地上的建筑改良物价值评估

 《土地法》对土地之上的建筑改良物的价值的评估做了具体规定：

第一，估定建筑改良物价值的估定时期。建筑改良物的价值，由该管市县地政机关于规定地价时同时估定。

第二，建筑改良物价值的估计方法。建筑改良物价值的估计，为重新建筑需用费额为准，但应减去因时间经历所受损耗之数额。按照现在的话讲，建筑改良物价值的估计按重置成本计算，但须扣除已提折旧或磨损（包括有形磨损 (物质磨损)和无形磨损 (精神磨损）。

第三，增加建筑改良物价值后的估计。就原建筑改良物增加之改良物，于重新估计价值时，并合于改良物计算。但因维持建筑改良物现状所进行的修缮，不视为增加的改良物。

第四，建筑改良物价值的评定公布与通知。市县地政机关应将建筑改良物估计价值数额，送经标准地价评议委员会评定后，报请该管市县政府公布为建筑改良物法定价值，并由市县地政机关分别以书面通知所有权人。

第五，声请重新评定。受通知人认为评定不当时，得于通知书达到后30日内，声请标准地价评议委员会重新评定。

第六，建筑改良物价值的重新估定。建筑改良物的价值，得与重新规定地价时重为估定。

四、1933年各省水田和旱地价格

1933年，中华国民政府主计处统计局编制的《中华民国统计提要》汇集了17个省的水田、旱地、山、园的价格。四种地分上等、中等和下等三个等级。每个等级内有最高价格、最低价和平均价。最高价和最低价是各该省各该县最高最低价格中所取的众数(Mode)。所谓众数是指一组数据中出现次数最多的那个数据；平均价格是指普通地价的平均价格。

   表1-a的土地单位是公亩、价格是国币银元[2]。1公亩=100平方米；1亩=666.667平方米；1公亩=0.15市亩。但中国人还是习惯使用市亩。为此，我们将表1-a转换为表1-b，将表2-a转换为表2-b。

五、1933年中国地价不受地租与银行利息率的直接影响

根据《土地法》第149条规定，地价包括市县地政机关“查定标准地价”和业主申报地价。市县地政机关评估的法定地价的依据是以市场价格法、收益法和重置成本法等方法评估的地价。在各种评估方法中，市场价格法是最好的，但附近如果没有类似的市场价格就得采取其他评估方法评估。

法定地价是政府部门编制的，但必须得到土地所有权人的认可。最后确定的地价，必须是政府和土地所有权人同时认可的。因为地价会影响到政府的税收和土地所有权人的利益。

一般而言，地价等于地租除以利息率。因此，我们做具体分析。

1.各省地价及其差异。由图2-1和图2-2可见，各个省的水田价格和旱地价格水平相差悬殊。

2．地价与地租率的关系。图3-1描述的是租佃不同数量耕地的农户所缴纳的地租率。各省有一定差别。图3-2描述的是水田三个等级的法定地价和甲等户（100亩以上）的地租率。甲等户的地租率与水田甲、乙、丙三个等级的地价的相关系数分别是：-0.04345，-0.131866，-0.24732686。也就是说，法定地价的高低与地租率的高低呈负相关（相关分析中，因变量值随自变量值的增大(减小)而减小(增大)的现象称之为负相关）。这是有悖常理的。因为缴纳地租多的耕地，其地价应该相对要高。或者说，地价高的耕地，缴纳的货币地租要多。 

3．地价与利息率的关系。图4-1 描述的是水田三个等级的法定地价和粮食借贷月利率（%）。粮食借贷月利率与水田甲、乙、丙三个等级的地价的相关系数分别是：-0.0172、-0.0123、0.04132。显然，法定地价的高低与粮食借贷月利率的高低呈负相关。这是合理的。如果我们用现金借贷利率（即利率水平占比30%-40%的利率）来对比研究，情况有所不同（见图4-2）。现金借贷年利率与水田甲、乙、丙三个等级的地价的相关系数分别是： 0.40221、0.3998、      0.40669，两者之间存在正相关。这是有悖常理的。  

综上可见，地租、借贷利率对法定地价没有产生直接的影响。从理论上讲，地价应该与地租是正相关的，与银行利率是负相关的。而从我们的计算结果来看，地价与地租是负相关，与借贷利率是正相关。因此，地价及其变动不受地租与银行利息率的直接影响。

六、1933年中国地价受银价变动的影响较大

二十世纪二、三十年代,受国际金价及银价波动的影响,中国国内的白银不断外流,银本位币制无法持续,且国内没有中央银行，货币发行杂乱不堪。1935年11月3日，南京国民政府财政部颁布《法币政策实施法》及《兑换法币办法》，规定国内一切公私收付款项，都以法币为限，禁止白银流通。

1929年至1933年，暴发了资本主义世界经济危机，中国未能幸免。这次经济危机发源于美国。这次经济危机时期出现了金贵银贱的“白银风潮”。1929年12月28日金价开始上涨，到1930年6月升到最高。金价上涨相应的是银价下跌。1920年白银每盎司为89便士，到“白银风潮”时为每盎司16便士，下跌五倍半（戴建兵，2005.p.270）。上海金业交易所的标金行市由287.1规元两（最高价）贬值到1929年的458.7规元两[3]（最高价）（见图5-1；图5-2），贬值了60%。1938年，财政部钱币司以伦敦市场银价为标准，对1928-1937年间国币孙中山开国纪念币折合金价，1928年=100，1929年为91.588，1930年为65.887，1931年为53.971，1932年为66.588，1933年为67.64，1934年为78.309，1935-1936年为70.536（戴建兵，2005.p.270）。但1926-1936年上海、华北、广州批发物价指数变动并不是很剧烈（图5-2）。

图5-1  伦敦银价（便士）      图5-2  上海标金行市（规元两）

资料 来源：杨荫溥（1933.pp.150-152）；戴建兵（2005.p.270）。

实际上，中国的地价从清代以来一直呈上涨趋势。据卜凯调查，自1895 年至1925 年，小麦地带各区和水稻地带地价有递升的趋势（卜凯，1941.pp.456-458）。1929 年对山西17县的调查显示，自1919 开始，地价明显普遍上涨。17县的地价平均数，1919 年每亩5.32元，1924 年7.78 元， 1929 年17.9 元。许多地方涨了150-500%（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1989.p.74）。江苏省政府1930 年11 月对各县地价变动的统计也昭示了这一趋势，嘉定、崇明、宝应三县地价与五年前相比增长100%，泗阳增长了80%，其余各县也有不同程度的增长（冯和法，1925.pp.513-518）。但自20 世纪30年代初开始，出现了大范围的地价下跌。到1936年左右，地价又开始回涨（岁有生，2018）。

由表3-1可知，地价变动指数与银价变动有一定的趋同性。由表3-2计算了浙江省四个县平均地价与国币孙中山开国纪念币折合金价的相关性，嘉善、镇海的相关系数大于0.5, 海宁的大于0.4，兴的地价与银价是负相关。实际上，我们只计算了7年，很难真实反映它们之间的相关性。因此，地价变动与银价变动有一定的正相关，但也有例外。同时，浙江地区的地价与上海的批发物价指数是负相关的（表3-2）。

表3-a 1912-1933年江苏地价变动指数（1931年=100） 

资料来源：《农业周报》, 1 9 34 年第3卷第35 期；叶美兰（1999）。

 资料来源：盛媛（2005）；贾秀岩，陆满平（1992.p.39）。

 必须指出，我们做相关分析所取的地价是平均价格。在《土地法》（1930年）颁布后，各地法定的地价包括由土地所有权人申报的价格和政府部门评估的价格。由于地价是地价税计征的依据，土地所有权人申报时，不但隐慝土地面积，还存在将高价报成低价的做法，政府工作人员也将就土地所有权人（王典庆，2015），从而导致公布的法定地价低于实际的交易地价。这也是导致我们相关分析与理论、事实出现差异的根本原因。

七、地价与地价税、货币地租

（一）地价与政府征用私有土地的补偿

政府征用私有土地必须按照法定地价给予补偿。《土地法》第231条规定：“需用土地人应俟补偿地价及其他补偿费发给完竣后，方得进入被征收土地内，实施工作。”。但因实施国家经济政策或因国防设施、交通事业、水利事业，“经行政院特许先行使用者，不在此限”《土地法施行法》（1946年）第8条规定： 依《土地法》第29条以土地债券照价收买私有土地，其土地债券之清付期限，最长不得逾五年。这充分体现了资产阶级的“财产神圣不可侵犯”的理念。

（二）地价与土地原价税

地价税是根据土地价格向土地所有者征收的一种土地税，一般分为土地原价税和土地增值税两种。土地原价税是按土地的原始价格征税，不包括土地改良价格；土地增值税是指按土地价格增加数额征税。

《土地法》（1946年）第四篇对地价税计征做了具体规定：

第一，地价税的征收方法。《土地法》第167条规定：地价税照法定地价，按年征收一次，必要时得准分两期缴纳。

第二，地价税率。地价税照法定地价，按累进税率征收。

第三，地价税的基本税率。地价税以其法定地价数额15‰为基本税率。

第四，累进课税率。土地所有权人的地价总额，未超过累进起点地价时，按15‰税率征收；超过累进起点地价在500%以下的，其超过部份加征2‰；超过1000%以下的，除按上一档规定征收外，就其已超过500%部分加征3‰。以后每超过500%，累进加征5‰，以加至50‰为止（见表4）。

第五，累进起点地价的拟核。累进起点地价由市县政府按照自住自耕地必需面积，参酌地价及当地经济状况拟定，报请行政院核定。

第六，纳税义务人。地价税向土地所有权人征收，其设有典权之土地，由典权人缴纳。

第七，空地税的征收。《土地法》第173条规定：私有空地，经限期强制使用，而逾期未使用者，应于依法使用前加征空地税。空地税不得少于应缴地价税的三倍，不得超过应缴地价税的十倍。

第八，荒地税的征收。私有荒地，经限期强制使用，而逾期未使用者，应于依法使用前，加征荒地税。前项荒地税，不得少于应征之地价税，不得超过应缴地价税的三倍。

（三）土地增值税

   《土地法》对土地增值税的计征办法做了具体的规定：

第一，征收标准及方法。土地增值税按照土地增值的实数额计算，于土地所有权移转时，或虽无移转而届满十年时，进行征收。所谓“十年期间”是指自第一次依法规定地价之日起计算。

第二，土地增值总数额的标准。土地增值总数额的标准，依下列之规定：（1）规定地价后，未经过移转之土地，于绝卖移转时，以现卖价超过原规定地价的数额为标准；（2）规定地价后，未经过移转的土地，于继承或赠与移转时，以移转时之估定地价，超过原规定地价之数额为标准；（3）规定地价后，曾经移转的土地，于下次移转时，以现移转价超过前次移转时地价之数额为标准。

第三，原地价及其调整。所谓“原地价”是指原规定地价及前次移转时之地价。前项原地价，遇一般物价有剧烈变动时，市县财政机关应依当地物价指数调整计算，并应经地方民意机关之同意。

第四，土地增值实数额。土地增值总数额，除去免税额，为土地增值实数额。

第五，增值税率。土地增值税的税率，依下列规定：（1）土地增值实数额，在原地价100%以下者，征收其增值实数额20%；（2）土地增值实数额，在原地价数额200%以下者，除按前款规定征收外，就其已超过100%部份，征收40%；（3）土地增值实数额，在原地价300%以下者，除按前二款规定分别征收外，就其超过200%部份，征收60%；（4）土地增值实数额超过原地价数额300%者，除按前三款规定分别征收外，就其超过部份征收80%。

第六，课征的对象1。土地所有权的移转为绝卖者，其增值税向出卖人征收，如为继承或赠与者，其增值税向继承人或受赠人征收。

第七，课征之对象2。规定地价后十年届满，或实施工程地区五年届满，而无移转的土地，其增值税向土地所有权人征收。前项土地设有典权者，其增值税，得向典权人征收之。但于土地回赎时，出典人应无息偿还。

第八，土地增值实数额。土地增值实数额，应减去土地所有权人为改良土地所用之资本，及已缴纳之工程受益费。

  （四）地价与货币地租

民国时期存在实物地租、货币地租和劳役地租。货币地租是以地价为基础计算的地租。货币地租在各省的比重存在差别，1934年，山西货币地租占比几乎为零，绥远达到59%（图6）。《土地法》第110条规定：“地租不得超过地价百分之八，约定地租或习惯地租超过百分之八者，应比照地价百分之八减定之，不及地价百分之八者，依其约定或习惯。”

 在实际生活中，佃农租地不仅要向地主交地租，国家向地主征收的田赋最终也由佃农支付（国民政府主计处统计局，1936.p.494）。显然，佃农至少应该交5‰的地价税和8%的货币地租。1934年的有关统计结果表明，佃农所交的货币地租多达地价的10%以上，少数县达到20-25%（严中平，2012.p.205）。

八、结束语及评论

 本文所依据的文献主要是中华民国三十五年四月二十九日公布并施行的《中华民国土地法》和国民政府主计处统计局所编的《中华民国统计提要》（1936年）。国民政府主计处统计局公布了1932年和1933年两年的耕地价格资料，但两年的价格统计口径不同，我只选用了1933年的资料。《中华民国土地法》1930年公布施行，1936年和1946年进行过修订。我们只选用1946年修订后的《土地法》。

    北京北洋政府时期，政治上实行三权分立、司法独立。在洪宪帝制之后,总统更换犹如走马灯，政府控制的工矿企业日益萎缩, 或转向商办，新办的企业则绝大多数是商办的，客观形成了资本主义自由竞争的局面[4]。1928-1949年，国民党实行“党政”，南京国民政府推行“国家资本主义”发展模式。这种模式对北洋政府时期的发展模式做了很大的改变。这与孙中山的思想和苏联模式的影响密切相关。因而，南京国民政府土地政策的得与失更值得我们今天借鉴。

第一，南京国民政府推行的土地私有制和土地政策带有民粹主义色彩，但也是不得已而为之。

南京国民政府推行的土地私有制和土地政策，其理论依是直接源于孙中山的思想。我们知道，孙中山先生的三民主义之一是民生主义。孙中山先生说：“我们国民党的民生主义，目的就是要把社会上的财源弄到平均。所以民生主义就是社会主义，也就是共产主义，不过办法各有不同。”（孙中山，2012.p.157），国民党的民生主义办法有二：一是平均地权；二是节制资本（孙中山，2012.p.150）。孙中山先生在《国民政府建国大纲》中指出：“土地之岁收，地价之增益，公地之生产，山林川泽之息，矿产水力之利，皆为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业，及育幼、养老、济贫、救灾、卫生与夫种种公共之需。” （孙中山，2012.p.335）。也就是说，所有土地的增值和公地的收益都为地方政府所有。孙中山先生是想通过这种办法避免受资本家的控制。

在南京国民政府制定的《土地法》中，充分体现了孙中山的土地政策思想，如对土地私有的领域或范围有严格规定，对私有土地面积的限额，对地租的最高限额等都具体规定，对地价税实行累进计征，即实行边际税率，等等，以此实现孙中山先生的所谓的“社会主义”理想。

孙中山关于开征“地价税”和推行土地国有化的政策主张带有民粹主义色彩。欲防止资本家控制，反而会促进资本主义最迅速发展[5]。实际上，孙中山的“平均地权”的思想也是中国传统文化中的“重农”、“均贫富”等思想的具体体现。同时，中国是一个农业大国，1947年农业人口占72.83%，农民人均耕地只有4.36亩（国民政府主计处，1947.p.2；p.14）。在这种情况下，耕地过度私有化，会使更多的农民生活更加贫穷。因此，南京国民政府的土地政策也是不得已而为之。

第二，土地所有制的具体形式应该根据效率与公平的原则来确定。

1929-1933年，私田占比为93.3%。《中华民国土地法》对不能私有的土地做了严格的规定，以保证公共利益。另外，对私有空地、私有荒地有惩罚性措施。这从制度上保证了土地的充分利用。这些做法是值得我们今天重视的。

1952年之前，我国农村基本上实行土地私有制。从1952年开始，全国开展了农业合作化运动。1955-1956年，全国农村基本完成了高级合作社的建设，1958年由高级合作社合并成人民公社。集体经济取代了农民家庭经济，土地集体所有制取代了农民私有制。

1979-1983年，我国农村基本由集体经济又回到了农民家庭经济，但土地仍然为“集体”所有。当时推行家庭联产承包责任制（包产到户）（承包期为30年），按照家庭人口分配土地、耕牛及农具器等。30年之后，我国政府又将其再延长30年，相当于“永租田”。但也存在不公平的方面。例如，1980年甲村庄有500亩耕地，有50户农民，平均每户五口人，每户分得耕地10亩/户。30年之后，全村总人口增长为353人，但仍然留在农村的有250人。那些离开农村的103个农民仍然占有了三分之一的耕地。在农村的250人由原来人均2亩耕地减少至1.33亩[6]。离开农村的农民所占有的耕地自己是不耕种的；仍然留存农村的农户平均每户6.65亩耕地。如果夫妻同时进城务工，可以将耕地流转他人耕种；如果是丈夫单独进城务工，耕地只能由妇人耕种。但由于2009年全面取消农业税，承包地抛荒没有成本，耕地低效率利用具有普遍性。在这种情况下，只要农村社会保障制度再进一步健全，耕地私有化不会引起社会不安，反而会推动农村经济的进一步发展。

我国仍将长期处于社会主义初级阶段，土地实行多种所有制，也应对部分土地实行私有制。目前，城乡宅基地应该实行私有制。只有城乡宅基地实行私有制，才能真正推进房地产税制改革，彻底解决“土地财政”问题，让价值规律在房地产市场发挥积极的调节作用[7]。

  第三，以土地私有制为基础的法定地价制度是优化土地资源配置、合理形成土地税和房地产价格的基础。

在中国传统社会，土地赋税是按土地上种植的粮食作物产量课征的收益税。而地价税则是按土地价格向土地所有者征收的一种财产税。南京国民政府开征的地价税，其理论来源为孙中山先生的土地政策方面的思想。而孙中山的地价税思想也是来源于西方。

    地价税最初创行于19世纪的新西兰。当时新西兰土地多为大地主所垄断。政府为了限制土地垄断而创建了按土地价格征收土地税的制度。1877年维多利亚省第一次通过了地价税法，因而，地价税在其他省份也相继推行，地价税遂成新西兰最主要的税种。此后，地价税制度风行全世界。1930年《中华民国土地法》颁布之前，地价税制在德国、英国、美国、澳大利亚、日本等国早已实施（东京市政调查会，1929）。

   我们在前文已介绍，地价税包括土地原价税和土地增值税。实际上，地价税是政府参与土地的级差收益的再分配。《中华民国土地法》用累进税制课征地价税，有利于调节级差收益的分配。累进税率最后加征到50‰，能有效地限制私人大量购置田地。同时，以土地价格为基础确定田赋的最高限额和货币地租的最高限额，具有极强的可操作性。再者，以土地价格为基础，规范政府征地补偿，规范房地产税和房地产价格，同样具有极强的合理性和可操作性。

第四，南京国民政府制定的法定地价与实际交易地价存在较大的差距，是人为造成的不合理现象。

　　从一般原理上讲，地价等于地租除以利息率。然而，我们利用有关数据分析的结果表明，法定地价的高低与粮食借贷月利率的高低呈负相关。这是正常的。但现金借贷年利率与水田地价存在正相关。这是有悖常理的。地租、借贷利率对法定地价没有产生直接的影响。但地价变动与银价变动有一定的正相关，但也有例外。

  由于地价是地价税计征的依据，土地所有权人申报时，不但隐慝土地面积，还存在将高价报成低价的做法，政府工作人员也将就土地所有权人，从而导致公布的法定地价低于实际的交易地价。这也是导致我们相关分析与理论、事实出现差异的根本原因。

第五，南京国民政府推行《中华民国土地法》是失败的。

《中华民国土地法》于1930年正式颁布。该法第5条规定：“本法之施行法，另定之。”1935年4月5日，国民政府通过并公布《土地法施行法》，明令《土地法》、《土地法施行法》于1936年3月1日同时实施。但施行不过一年，又进行修改。修正的《土地法》一直到抗战爆发也没有再行公布施行，直到1946年再次公布实施。实际上，《土地法》仅在部分省区实施过。从总体上讲，《土地法》在农村的贯彻及相关的农村地政改革是以失败告终的。其失败的原因除战争因素之外，与政府部门没有严格按照《土地法》行政有密切的关系。

注释：

[1]土司制度与改土归流。土司制度是从元朝开始实行的。实际上，土司制度是在唐宋时期羁縻州县制的基础上发展而成的，其实质是"以土官治土民"，承认各少数民族的首领世袭地位，给予其官职头衔，以进行间接统治，朝廷中央的敕诏实际上并没有能够得到真正的贯彻。明清两朝的君主，已经开始酝酿解决这个问题。改土归流一般采取两种办法:"一是从上而下，先改土府，后改土州。二是抓住一切有利时机进行，如有的土官绝嗣，后继无人，或宗族争袭，就派流官接任;土官之间互相仇杀，被平定后，即派流官接任;有的土官犯罪，或反王朝被镇压后，以罪革职，改由流官充任" ，有的在土民向封建王朝申请"改土归流"时，王朝以所谓从民之意，革除土官世袭，改为流官。总之，封建王朝遇有机会，立刻抓紧改流。

   清末的改土归流政策及其推行，在沿边土司中引起了极大的疑虑与恐慌。但在北洋政府时期，实质上是是承认土司制度的；抗战时期国民政府“宣慰”土司：实质是承认土司，但不承认土司制度（潘先林，白义俊. 2017）。

   土司制度或土司是以封建土地所有制为基础的。土司所管辖的少数民族地区，大部分土地是土司的。卓尼土司制下存在几种土地制度。土司的“户世田”由农民提供无偿劳动耕地种，但土地的剩余也用于公共事业；土司的“私营田”由土司出租给农民耕种；耕种“兵马田”的农民不但要向土司交地租，还要服军事劳役（杨士宏. 1989）。

[2]国币银元。清代国币称为龙洋，以银币为主币，主要有光绪元宝、大清银币、宣统元宝等，总重量为(26.3--27克)，含纯银六钱四分八厘(25.7856808克)，其含银量89%进行铸造 。清朝灭亡之后，1912年4月袁世凯出任大总统。北洋政府鉴于当时铸币、纸币十分复杂，流通的中外货币在百种以上，规格不一，流通混乱，折算繁琐，民众积怨，同时也想借助货币改制以解决军费问题，便决定铸发国币。袁世凯为了提高自己的统治地位，把他的头像铸于币面，俗称"袁头币"或"袁大头"。"袁大头"为一圆银币。这种新银币，式样新颖，形制划一，重量、成色与法定重量均不逾3‰。所以发行以后，人民乐于使用，不论通商口岸及内地， 均能顺利通行。

[3]上海规元两。上海规元和废两改元。从1856年(咸丰六年)起﹐上海规元通行於上海的一种作为记账单位的虚银名目。又称九八规元。上海开埠前﹐贸易上已有以九八规元为标准的计算方法。所谓九八规元﹐即以元宝(实银)的重量﹐加以升水﹐再以九八除之﹐所得之数即为上海通用的标准银(虚银)。开埠后﹐这种计算方法在租界内的华商之间依然沿用﹐但外商与华商之间的交易则以在中国流行的西班牙银币──本洋为记账单位。到了1856年﹐本洋来源越来越少﹐几至绝迹﹐市价日益昂腾﹐贸易双方实际支付本洋时的困难无法解决﹐经过剧烈争议﹐外商也不得不接受这种九八规元代替本洋为记账单位。此后﹐不论华洋交易及汇兑行市﹐均以此为计算标准。随著上海日益成为全国商业﹑贸易中心﹐这种九八规元﹐不仅是上海普遍应用的记账单位﹐也为全国商界所熟知和应用。

1933年3月10日，中国币制开始废用银两，改用银元。《废两改元令》规定所有公私款项收付、契约票据及一切交易、一律改用银币，不得再用银两。原定以银两收付者，在上海应以银两7钱1分5厘折合银币1元的标准以银币收付。上海以外应按4月5日申汇行市，先行折合规元，再以规元7钱1分5厘折合银币1元的标准收付。持有银两者，可由中央造币厂代铸银币，或在中央、中国、交通3银行兑换银币。

[4]史学界曾有一种流行看法：在中国近代史上有两个“一脉相承”：政治上有李鸿章一袁世凯—蒋介石的一脉相承, 经济上则有洋务派官僚资本一北洋军阀官僚资本一国民党政府官僚资本的一脉相承。但袁世凯（1859-1916年）死后，12年换了15任总统，任何总统都没有形成独裁，政治是民主的。同时，也难以形成国家资本主义。

[5]列宁批评孙中山为民粹主义者。1912年孙中山在南京中国同盟会会员饯别会上演讲指出，英美诸贫富悬殊导致革命思潮激荡，“如果不进行社会革命，则大多数人依然得不到生活的快乐和幸福。”（孙中山，2015.p.41）因而，孙中山提出通过开征“地价税”来实现“平均地权”，预防资本家专制。孙中山先生的这次演讲被译成法文以《中国革命的社会意义》为题发表在布鲁塞尔《人民报》上，列宁读后撰写《中国的民主主义和民粹主义》，并刊登俄国布尔什维克报《涅瓦明星报》上，列宁将孙中山提出开征“地价税”、土地国有化等主张与俄国民粹派纳做了比较，认为孙中山的政策主张带有民粹主义(populism)色彩。“历史的讽剌在于，民粹派为了‘防止’农业中的‘资本主义’，竟然实行一种土地纲领，它的彻底实现会使农业中的资本主义最迅速发展。”（列宁，2012.p.295）列宁批评孙中山与俄国民粹主义十分相似，其基本思想和许多说法完全相同（列宁，2012.p.290）。

[6] 1980年全国总人口为9.8705亿人， 2018年为13.9538亿人，增长了41.37%。而农村人口却减少了2.3亿人（国家统计局网）。

  [7] 《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是，其中“集体所有”的“集体”是一个自治性的社会组织，不是集体经济组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”显然，农村“集体所有”实为“共同所有”。2019年6月28日，第十三届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案二次审议（征求意见截止日期为2019年8月3日）。修正案草案有很大进步，但要进一步解放思想，从解决中国的实际问题出发。

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